Данная система распространена в англо-саксонской системе права. Ее можно описывать по аналогии с системой страховой медицины MEDICARE: государство оплачивает услуги любого адвоката, выбранного самим клиентом, исходя из среднего размера гонорара за ведение определенного дела или средней почасовой ставки. Захочет ли конкретный адвокат участвовать в деле – зависит исключительного от него самого.
Порядок финансирования услуг по каждому конкретному делу позволяет жестко контролировать качество работы и издержки. Но для этого требуется зачастую громоздкий аппарат. Многие страны, применяющие эту модель, например, ЮАР, столкнулись с серьезными трудностями при применении системы оплаты за каждое дело (см. ниже). В таких ситуациях заинтересованность адвокатов в работе по данной схеме резко снижалась.
Система JUDICARE позволяет добиться большей независимости адвокатов и здоровой конкуренции среди них, но сталкивается порой с теми же проблемами, что и модель с назначением: адвокаты часто бывают незаинтересованы в работе по делам, за которые платит государство, поскольку расценки бывают ниже, чем при обычном договоре.
Работа pro bono
Эта модель означает, что работа адвоката никак не компенсируется. Обычно такая помощь организуется самими адвокатскими образованиями без участия государства. В некоторых случаях регулярное выполнение определенного объема бесплатной юридической помощи является необходимым условием членства в ассоциации адвокатов. В США многие крупные юридические фирмы требуют от своих адвокатов оказывать бесплатные услуги и даже устанавливают обязательное количество часов работы по предоставлению бесплатных юридических услуг.
Однако услуги pro bono могут удовлетворить лишь небольшой процент спроса на бесплатную юридическую помощь. Следует оговориться, что в странах, где работа pro bono не является обязательным требованием, лишь немногие адвокаты согласны оказывать бесплатную юридическую помощь по сложным делам, требующим много времени и усилий. Скорее, эта модель работает, когда необходимо получить консультацию, совет или представительство по рутинным делам. Некоторые из стран Восточной Европы в настоящее время экспериментируют с обязательной для адвокатских образований работой pro bono. Законопроект такого рода, выдвинутый в Украине, уже вызвал критику со стороны адвокатов5 .
Юридические клиники
Среди моделей бесплатной юридической помощи иногда упоминают “юридические клиники”, действующие при юридических вузах и факультетах. В тех странах, где прохождение практики по гражданским и уголовным делам является обязательным элементом юридического образования, делаются специальные исключения из квалификационных требований, чтобы позволить студентам оказывать юридические услуги определенным категориям клиентов по отдельным видам дел. Во всех случаях студенты работают под руководством профессиональных юристов.
Условия применимости моделей
Разумеется, сам вопрос о предпочтительности какой-то модели в общем виде некорректен. Во-первых, огромную роль играют конкретные условия каждой страны и даже местности, включая финансовые возможности, правовую культуру, традиции, возрастной, национальный и социальный состав населения, количество практикующих юристов и т.п. Во-вторых, в любой сколько-нибудь успешной системе бесплатной юридической помощи действует комбинация различных моделей.
Однако в разных условиях разные модели могут быть более или менее пригодны, и выбрать оптимальное их сочетание – сложная задача.
Среди важнейших факторов, определяющих применимость той или иной модели, обычно упоминают особенности законодательства, в частности, процессуальные нормы, влияющие на трудоемкость работы адвоката; объем и структуру юридических потребностей граждан; тип предоставляемых услуг. Так, Роджер Смит, директор организации “Правосудие” (Великобритания) заметил в своем докладе на Форуме, что в Англии юридическая помощь традиционно была сосредоточена на частном праве и семейных исках, а в настоящий момент она переориентируется на публичное право и законодательство о социальном обеспечении. Для всех этих проблем контрактная система подходит лучше других. Иные системы, особенно те, которые в той или иной форме больше используют коммунальные юридические центры, уделяют больше внимания законодательству о социальном обеспечении. Так происходит в Нидерландах, Австралии и канадской провинции Онтарио. Модель адвокатов на зарплате в целом больше подходит для ситуаций, когда преобладают рутинные или предсказуемые дела: они легче вписываются в рамки бюрократических организаций. В частности, гораздо большее, по сравнению с Великобританией, число сделок о признании вины в США может объяснять, почему в США конторы государственных защитников процветают, а в Великобритании стали появляться лишь в последнее время (хотя есть и другая причина – традиционно более важная роль профессионального сообщества частнопрактикующих юристов в системе юридической помощи Великобритании).
Немалое значение имеет и развитость самой системы бесплатной юридической помощи. Так, считает Смит, принятая сегодня в Англии и в Уэльсе контрактная модель помощи по уголовным делам имеет смысл для Англии с ее длинной историей участия в юридической помощи большого числа частнопрактикующих юристов. А для судебной системы, которая только начинает развивать эти услуги, подобная модель, вероятно, окажется чересчур усложненной. Для тех судебных систем, которые вводят у себя новую модель предоставления юридической помощи по уголовным делам или пытаются придать новый импульс старой модели, может показаться привлекательным обращение к частнопрактикующим юристам или адвокатам на зарплате. Последнее обычно обходится дешевле в расчете на одно дело, за возможным исключением сельских районов, где число дел может быть относительно невелико.
Многие отмечают роль географического фактора. В относительно небольших городах целесообразно бывает использовать кабинеты общественного защитника. В больших городах, возможно, лучше всего организовать несколько маленьких кабинетов общественных защитников и заключить контракты с юридическими фирмами (адвокатскими образованиями) в каждом районе, либо использовать модель защиты по назначению, или же комбинировать все вышеназванные варианты. В удаленных и малодоступных или сельских районах издержки по содержанию кабинета общественного защитника будут слишком велики. Для юридической помощи жителям таких районов обычно используют адвокатов по назначению. Если спрос на бесплатную помощь позволяет содержать одного-двух адвокатов, то предпочтительно заключение контракта. Координационный совет или администрация кабинета общественных защитников могут распределять дела между такими адвокатами и контролировать их работу.
Демографический фактор. Важнейшим фактором при конструировании системы бесплатной юридической помощи является количество и концентрация населения в регионе. В некоторых странах на этот счет существуют даже определенные “стандарты”. Например, в США кабинет общественного защитника существует в каждом округе с численностью населения более 750 тыс. человек, а контрактная модель характерна для районов, численность населения которых не превышает 50 тыс. В Израиле кабинеты общественного защитника существуют в больших, густонаселенных городах, в то время как адвокаты по назначению работают в сельских районах.
Доходы населения являются одним из основных факторов, определяющих спрос на бесплатную юридическую помощь, а развитость рынка адвокатских услуг – важнейшим фактором, определяющим предложение, т.е. склонность адвокатов участвовать в программах подобной помощи. Так, в районах, где подобный рынок хорошо развит, многие адвокаты полностью зависят от работы по назначению. Напротив, в районах с неразвитым рынком услуг существует необходимость создания дополнительных механизмов оказания юридической помощи
Финансовые соображения. В настоящее время не существует исследований, которые бы с очевидностью показывали экономические преимущества той или иной модели при равных условиях. Стоимость модели будет определяться совокупностью таких факторов, как структура тарифа, максимальное количество часов, затрачиваемых на ведение дела, нагрузка на одного адвоката и т.п. Однако представляется важным учитывать и скрытые издержки каждой модели.
Уровень и структура преступности. Высокий уровень преступности в регионе требует достаточного количества адвокатов, которые смогут предоставить качественную помощь. Немаловажным является и учет преступлений, характерных для данного района/региона.
Культурные особенности и традиции в области доступа к правосудию оказывали сильное влияние на организацию системы предоставления бесплатной помощи.
Опыт ЮАР:
“пусть расцветают все цветы”
Как уже отмечалось, ни одна развитая система бесплатной юридической помощи не может основываться на какой-то одной модели. В этом отношении весьма интересен опыт ЮАР, которая также начинала с одной доминирующей модели – традиционной для англосаксонских систем модели контрактов и JUDICARE, но под влиянием обстоятельств была вынуждена развернуть одну из самых внутренне разнообразных систем такого рода. В чем-то ситуация ЮАР, пожалуй, даже ближе к России, чем ситуация стран Центральной Европы: огромная социально-экономическая, географическая и демографическая неоднородность населения, невысокая правовая культура значительной части населения, финансовые ограничения. Правда, есть там то, чего нет в России: традиционно высокая юридическая культура правящих элит, традиция активного участия юридического сообщества в политической и социальной жизни и в гражданском обществе, сильные местные общины. А еще – вполне независимый и пользующийся авторитетом в обществе и в юридическом сообществе Совет по юридической помощи, который руководит системой помощи и не боится экспериментировать. С этими поправками, видимо, и следует мысленно переносить тамошний опыт на наши реалии.
Оплата услуг частных адвокатов
В течение многих лет бесплатная помощь обеспечивалась в основном контрактами с частными адвокатами и системой “JUDICARE”. Однако в ЮАР (в отличие, например, от того же Израиля) подобные схемы оказались значительно дороже, чем работа адвокатов на зарплате. Поэтому, когда с принятием новой Конституции число ходатайств о получении помощи стало стремительно расти, прежний подход пересмотрели. Сперва Совет пытался найти способы сократить расходы при обращении к частным адвокатам. Попытки установить фиксированную сумму оплаты за одно дело натолкнулось на нежелание адвокатов работать по новой системе. Правда, некоторые юридические фирмы предлагали проводить конкурсы на лучшую цену и утверждали, что могли бы вести дела за более низкую цену, чем адвокаты на зарплате. Но Совет принял решение кардинально сократить расходы на систему направлений и перейти преимущественно к системе штатных адвокатов. Дело в том, что система направлений к частным адвокатам, независимо от цены на услуги, может работать лишь при наличии мощной административной структуры и бухгалтерской системы, и при этом рост бюджетных ассигнований не должен отставать от роста спроса на услуги. Если всего этого нет, система попросту распадается из-за недовольства адвокатов постоянными длительными задержками с выплатой вознаграждений.
Государственные защитники
В 1990 г., после широкой дискуссии с различными ассоциациями адвокатов, была запущена экспериментальная программа государственных защитников. Предварительные расчеты, в соответствии с которыми каждый государственный защитник может вести приблизительно 200 уголовных дел в год, подтвердились. Услуги по одному делу в рамках программы обходились примерно в полтора раза дешевле, чем при направлении клиентов частным адвокатам. При этом 57% дел были выиграны, а в 90% дел о передаче на поруки было получено положительное решение. В настоящее время государственные защитники работают в 40 магистратских судах и ежемесячно ведут по 20 дел. Но и при том, что услуги защитников на зарплате обходятся дешевле услуг частных адвокатов, полностью оформленная сеть офисов государственных защитников требует слишком больших затрат. Эту систему необходимо сочетать с другими методами.
Услуги поверенных-интернов юридических фирм в сельской местности
В 1995 г. Совет по юридической помощи заключил соглашение с правозащитной неправительственной организацией “Адвокаты за права человека” о проведении экспериментального проекта. Совет договаривался с частными адвокатскими фирмами о том, что те примут практикантов–поверенных из сельской местности, предоставляющих юридические услуги в нескольких сельских поселках, а Совет будет оплачивать их работу. Поверенный-интерн должен проводить ежемесячно как минимум 10 новых бесплатных консультаций в рамках юридической помощи от лица Совета и один день в неделю тратить на работу по поручению местной общины. В большинстве случаев интерны занимались уголовными делами, но вели и некоторые гражданские дела, в частности, бракоразводные. Эта модель оказалась очень эффективна с точки зрения затрат. Ее можно применять в тех странах, где выпускники юридических факультетов обязаны пройти интернатуру, прежде чем будут допущены к юридической практике. Особенно привлекательна такая модель для стран, где большая часть населения проживает в сельской местности и в небольших городах, а также для тех районов, где спрос на юридическую помощь невелик.
Юридические клиники
В 1993 г. будущим адвокатам и поверенным, имеющим необходимую квалификацию, было разрешено получать практический опыт не только в адвокатских конторах, но и в ходе выполнения работы для местных общин. Такая работа может выполняться и в юридических клиниках, аккредитованных при провинциальных юридических обществах. Директором подобной клиники обязательно должен быть адвокат с достаточным опытом практической работы. Он выступает в региональных и высших судах, а поверенные-интерны – в районных. В 1996–1997 гг. благодаря этой программе прошли квалификационный тест и получили разрешение заниматься юридической практикой 150 кандидатов в поверенные, около половины из них – женщины, а 60% ранее относились к бесперспективным группам.
Было подсчитано, что средние расходы на одно дело в юридических клиниках составили меньше половины аналогичных расходов в системе направлений частным адвокатам и существенно меньше, чем расходы на в модели с участием государственных защитников. При этом уровень обслуживания, который обеспечивают в нижестоящих судах поверенные-интерны из юридических клиник Совета, часто оказывается выше, чем уровень обслуживания, обеспечиваемый квалифицированными поверенными, потому что интерны получают специализированные знания, необходимые для успешного ведения уголовных дел и дел бедных клиентов.
Помимо юридических клиник, финансируемых Советом по юридической помощи, юридические клиники работают в большинстве университетов страны. Их возглавляют практикующие поверенные или адвокаты, а средства для оплаты таких руководителей предоставляет Фонд адвокатской верности6 . Критерии малообеспеченности здесь не так строги, как те, что применяются Советом по юридической помощи. Представительство клиентов обеспечивается в нижестоящих и высших судах (если в клинике работает адвокат) как по уголовным, так и по гражданским делам. В 1985 году были разработаны правила студенческой практики, которые позволили бы студентам последнего курса, прикрепленным к юридическим клиникам, представлять в районных судах малообеспеченных обвиняемых по уголовным делам.
В последнее время некоторые клиники при университетах заключили договоры о сотрудничестве с Советом, что позволит им регулярно получать компенсацию за предоставляемые услуги. При заключении договоров о сотрудничестве предъявляются строгие требования, например, организация должна иметь “убедительный послужной список деятельности в области права общественных интересов и эффективного обслуживания населения”.
Создание демократической правовой системы и рост государственного финансирования юридической помощи должны были бы снять часть нагрузки с юридических клиник. В действительности произошло обратное, так как Совет по юридической помощи сократил расходы на гражданские дела, а перед государством встали новые задачи по обеспечению социальных и экономических прав граждан. Независимые клиники в настоящее время признаются неотъемлемой частью национальной системы предоставления юридической помощи.
Юридические центры (“универсальные предприятия по оказанию юридической помощи”)
В таких центрах объединены под одной крышей различные составляющие общей схемы юридической помощи: адвокаты, предоставляющие юридическую помощь, государственные защитники, персонал юридических клиник (директора, профессиональные ассистенты и кандидаты в поверенные или интерны), непрофессиональные юристы, административные помощники и администраторы. Директора и профессиональные ассистенты ведут уголовные дела в региональных и высших судах; кандидаты в поверенные работают по уголовным и гражданским делам в районных судах; непрофессиональные юристы помогают проводить первоначальное тестирование клиентов. Клиенты получают полный спектр услуг, от юридических советов и консультаций до представительства в судах вышестоящих инстанций. Затраты на работу юридических центров значительно ниже, чем расходы на систему направлений частным адвокатам. Концепция “универсального предприятия” хорошо работает в крупных городах.
Соглашения о сотрудничестве с частными специализированными юридическими фирмами
Частные специализированные юридические фирмы, занимающиеся вопросами права общественных интересов, играют важную роль в предоставлении юридических услуг для малообеспеченных слоев населения. Самым лучшим примером южноафриканской частной специализированной юридической фирмы является Центр правовой информации [Legal Resources Centre – LRC]. LRC был создан в Йоханнесбурге в 1979 году, а в настоящее время работают шесть таких центров. Центр оказывает практическую помощь отдельным лицам и сообществам, которые не могут получить профессиональную консультацию. Кроме того, он сотрудничает с многочисленными консультативными центрами, в которых работают непрофессиональные юристы. В настоящее время основное внимание уделяется двум программам. Программа защиты конституционных прав охватывает такие вопросы, как доступ к правосудию, гендерное равенство, права детей, осуществление социально-экономических прав – на медицинское обслуживание, образование, жилье и воду. Программа по земельным вопросам, жилищному строительству и развитию включает восстановление в правах собственников городских и сельских земельных участков, перераспределение земельных участков, обеспечение права собственности на городские и сельские земли, жилищное строительство, реформу закона о земле и развитие городских и сельских земельных участков. Важной частью программы LRC является обучение непрофессиональных и профессиональных юристов.
Соглашения о сотрудничестве с пара-юридическими (непрофессиональными) консультативными организациями
Непрофессиональные консультативные офисы существуют во многих странах мира. Иногда пара-юристы – это квалифицированные работники, получающие заработную плату, в других случаях это добровольцы. Некоторые тесно сотрудничают с адвокатами, в то время как другие действуют совершенно независимо. В большинстве случаев они напрямую контактируют с представителями тех слоев общества, которые обслуживают, поэтому обеспечивают ценные контакты для служб, предоставляющих юридическую помощь. Многие из них и сами обеспечивают доступ к правосудию, информируют людей об их правах, учат пользоваться правами, а также обучают непрофессионалов давать советы и консультации. Они работают и в городах, и в сельской местности. Непрофессиональные организации предоставляют услуги разных уровней – в густонаселенных городских районах существуют офисы, занимающиеся исключительно консультациями, но имеются и такие организации, которые предоставляют весь спектр юридических услуг.
Обучение непрофессионалов варьируется от формального, после которого можно пройти курс для получения диплома, до приобретения практического опыта непосредственно в процессе работы. Некоторые наиболее опытные сотрудники консультативных офисов имеют связи с такими организациями, как Центр правовой информации, другие пользуются бесплатной помощью практикующих частных адвокатов. Большинство консультативных офисов предлагают, в основном, консультации, которых очень часто оказывается достаточно для решения проблемы. Многие офисы накопили большой опыт в конкретных областях права, например, в таких, как проблемы, связанные с пенсиями, пособиями по безработице, незаконными увольнениями и т.п. Если проблему невозможно решить в консультативном офисе, заинтересованную сторону обычно направляют в офисы Совета по юридической помощи или в дружественную юридическую фирму. Непрофессионалы также работают в новых юридических центрах Совета и в рамках соглашений о сотрудничестве. Национальный пара-юридический институт помогает более чем 350 непрофессиональным консультативным офисам в обучении персонала и привлечении финансирования и изучает возможные процедуры аккредитации для пара-юридических фирм.
Непрофессионалы находятся на передней линии – там, где сообщества впервые контактируют с законом. Непрофессиональные консультативные офисы могут играть важную роль в первоначальной проверке жалоб и направлении потенциальных клиентов в службы юридической помощи, где работают профессиональные адвокаты.
Впрочем, многие авторы отмечают, что успехи и неудачи систем бесплатной юридической помощи зависят не столько от достоинств и недостатков моделей, сколько от реальной независимости системы и от добросовестности и гражданской позиции юридического сообщества и его членов. Но это уже совсем другая история.