Материалы этих форумов и доклад Центра содействия правосудию3 и послужили основой настоящего обзора.
Сравнительный анализ позволил выявить несколько основных проблем и недостатков действующих систем юридической помощи во всех странах (включая, как видно из предыдущего материала, и России). Вот главные из них.
Бесплатная юридическая помощь предоставляется лишь по нескольким категория дел – тем, по которым защита является обязательной по закону. Но даже многие уголовные дела под эту категорию не подпадают, хотя по ним может назначаться наказание в виде лишения свободы. С другой стороны, отсутствуют четкие критерии малообеспеченности как условия доступа к бесплатной юридической помощи. В результате круг лиц, которые могут претендовать на бесплатную юридическую помощь, оказывается неоправданно широк, в то время, как финансовые ресурсы, выделяемые на эти цели, напротив, очень ограничены. Хроническая нехватка ресурсов порой вообще сводит на нет реальное право на бесплатную юридическую помощь для кого бы то ни было.
Вторая общая проблема, которая лишь отчасти связана с первой, – низкое качество бесплатной юридической помощи. Дисциплинарные жалобы на низкое качество адвокатских услуг подаются сравнительно редко, но данные опросов говорят, что клиенты часто не удовлетворены работой назначенных адвокатов. Так, в Польше в 2000–2001 гг. лишь 15% обвиняемых, которых защищали адвокаты по соглашению, были не удовлетворены качеством предоставленных услуг, в то время как для назначенных адвокатов этот показатель составлял 35%. По многим другим исследованиям показатели неудовлетворенности работой адвокатов по назначению еще ниже. К тому же действующие нормы часто вообще не гарантируют участия адвоката во многих процессуальных действиях на стадии предварительного расследования. Адвокат, работающий по соглашению с клиентом, может добиваться своего участия в подобных действиях, но адвокат по назначению этого делать не станет. В результате многие права малообеспеченных обвиняемых оказываются защищены куда хуже, чем права более состоятельных граждан. Ситуация еще усугубляется непрозрачностью выбора назначаемых адвокатов: судебные и следственные власти могут привлекать адвокатов по собственному выбору, и часто это бывают наиболее “пассивные” адвокаты, которые не создают лишних хлопот.
По мнению специалистов, все это – следствие боле общих системных недостатков. Один из них – отсутствие в большинстве стран единого и самостоятельного в своих действиях руководящего органа по предоставлению бесплатной помощи, который был бы способен принимать решения по конкретным делам и формулировать общую политику. Отсюда и непрозрачность бюджетов систем юридической помощи: соответствующие ассигнования обычно входят в бюджет министерства юстиции, перераспределяются и направляются в районные и региональные суды и включаются в общую сумму вместе с другими расходами. Результат такого положения дел – полная зависимость системы бесплатной юридической помощи от правоохранительных органов, ведущая к конфликту интересов и к стремлению сэкономить на юридической помощи.
В странах Центральной и Восточной Европы эти системные недостатки пытаются свести к минимуму, совершенствуя законодательное регулирование. В нескольких странах, где ранее различные аспекты бесплатной юридической помощи регулировались не связанными между собой положениями гражданско-процессуального и уголовно-процессуального кодексов, законов об административных процедурах, об адвокатуре, законов о бюджете и т.п., – были приняты единые законодательные акты, регулирующие предоставление такой помощи с единой точки зрения. В числе прочего, в принятых законах была значительно расширена сфера действия права на получение бесплатной юридической помощи – например, установлено, что всем малоимущим обвиняемым помощь в уголовных делах предоставляется не только в случаях обязательной защиты, но и по многим другим категориям дел. Предусматривается и бесплатная юридическая помощь в гражданских и административных делах, причем не только на стадии судебных слушаний, но на всех этапах производства по делу, а также во внесудебных процедурах. Целью изменений было не только расширить право на реальный доступ к правосудию для малоимущих граждан, но и развить конкурентность, эффективность и прозрачность системы.
Общей чертой для всех проводимых в этих странах реформ была важная роль гражданского общества. Роль эта варьируется: это и собственно предоставление бесплатной юридической помощи неправительственными организациями без привлечения финансовых средств из государственных бюджетов, и исследование и оценка методов и системы, и лоббирование государственной политики в области бесплатной юридической помощи4 и сотрудничество с правительством в осуществлении реформы. В Венгрии предусмотрена даже возможность финансировать из государственного бюджета бесплатной юридической помощи услуги, оказываемые НПО и университетскими юридическими клиниками.
Модели оказания юридической помощи
Работа адвокатов по назначению
Самая распространенная модель бесплатной юридической помощи, особенно в уголовном процессе, – назначение адвокатов. В странах Центральной и Восточной Европы эта модель является доминирующей, а в России – по существу, единственной. Система эта наиболее проста для правоохранительных органов, но плохо обеспечивает защиту прав и интересов клиента. Отмечают ее серьезные недостатки:
– если адвокаты заинтересованы в получении дел, их зависимость от судов, полиции и прокуратуры в этом вопросе часто заставляет их лавировать между интересами клиента и желанием поддерживать хорошие отношения с судьями, полицейскими или прокурорами, которые его назначили;
– если адвокаты в деле не заинтересованы и воспринимают его как обузу, они нередко откровенно пренебрегают своими обязанностями, оставляя клиента, по существу, без защиты, а порой своими неявками затягивая процесс;
– подзащитные, которые осведомлены о порочной практике назначения адвокатов, зачастую меньше доверяют им и менее склонны полагаться на них. Это может еще больше затруднить предоставление качественной защиты клиентам:
– адвокаты обычно назначаются не на весь процесс в целом, а на отдельные его стадии, а в этих условиях даже добросовестному защитнику трудно защитить права своего клиента в полном объеме.
Часть этих недостатков можно устранить, наладив процедуру назначения адвокатов под руководством какого-либо независимого административного, координационного или контрольного органа. Во многих странах таким органом является некоммерческая организация, в других он создается по инициативе центральных и региональных властей, но является независимым, хотя и тесно связаным с правительством. Упрощенной разновидностью такой системы может служить создание в рамках палаты адвокатов небольшого подразделения, которое бы занималось распределением дел среди адвокатов исходя из принципа ротации, необходимой для данного типа дел квалификации и уровня нагрузки на адвоката. Но такие недостатки, как выплата вознаграждения лишь за ограниченное число действий защиты, как внимание лишь к соблюдению формальностей, а не к реальным действиям по защите клиента, нереально низкие тарифы и вызванная ими крайняя незаинтересованность адвоката в работе – не исправить никакими изменениями в порядке назначения защитника.
Эти и многие другие недостатки системы назначений порождают интерес к другим моделям, успешно опробованным в разных странах.
Офис общественного (государственного) защитника
Данная модель предполагает существование специального государственного органа, оказывающего бесплатную юридическую помощь. Адвокаты, работающие в таком офисе, являются штатными работниками и получают постоянную зарплату, а не вознаграждение за ведение конкретных дел. Штат такого кабинет может включать также и юристов, не имеющих статуса адвоката, и даже сотрудников без специального юридического образования – они выполняют работу, не требующую специальных юридических знаний, но отнимающую немало времени. Это могут быть помощники адвокатов, социальные работники, секретари, а, в некоторых случаях и бывшие следователи. Например, бывший следователь может проводить собственное расследование, помощник юриста – подбирать материал для защиты по делу, секретарь – организовывать встречи, а социальный работник – налаживать контакты с родственниками и свидетелями, чтобы те могли содействовать защите по делу. Это поддерживает заинтересованность адвокатов в работе, снижает общую сумму издержек и повышает эффективность оказываемой помощи.
Существуют также кабинеты общественных защитников, специализирующиеся на определенных категориях дел или отдельных категориях клиентов – например, на оказании помощи несовершеннолетним, на делах, связанных с домашним насилием или делах, в которых принимают участие лица с психическими расстройствами.
Адвокаты могут предпочесть работу в государственных или негосударственных офисах общественных защитников по самым разным причинам: по моральным соображениям, из-за стабильности и предсказуемости такой работы и доходов, из-за нежелания тратить время и силы на поиск частных клиентов. Молодых адвокатов часто привлекает возможность получить полезный опыт перед тем, как заняться частной практикой.
Адвокаты из государственных кабинетов общественных защитников являются государственными служащими, но это не создает конфликта интересов, поскольку кабинет ни структурно, ни финансово никак не связан с государственными органами, заинтересованными в исходе дел (теми, которые могут выступать стороной в процессе).
Существуют и негосударственные кабинеты общественных защитников. Они могут создаваться по инициативе адвокатских ассоциаций или общественных организаций или государственных органов, отвечающих за оказание бесплатной юридической помощи. В восточноевропейских странах, где подобных органов не существует, инициативы по усовершенствованию системы оказания бесплатной юридической помощи исходят от органов государственной власти и правозащитных организаций.
Многие исследователи утверждают, что офис общественного защитника не только предоставляет более качественную юридическую помощь, но и обходится дешевле (в расчете на одно дело), чем работа адвокатов по назначению, поскольку общественные защитники могут участвовать в нескольких делах при одном визите в суд, кабинеты могут быть расположены территориально рядом с судами, административные расходы меньше, продуктивность работы и предсказуемость затрат выше.
Офис общественных защитников был в порядке эксперимента создан в 2000 г. в Шауляе (Литва). Это была первая в регионе адвокатская контора, чья деятельность направлена исключительно на обеспечение защиты подозреваемых и обвиняемых, начиная с момента ареста и вплоть до судебного разбирательства и пересмотра дела апелляционным судом по тем уголовным делам, по которым, в соответствии с законодательством Литвы, участие адвоката является обязательным.
До учреждения офиса сотрудники прокуратуры и следственных органов тратили порой, по их собственным словам, до 30% рабочего времени на то, чтобы уговорить адвокатов участвовать в делах, по которым юридическое представительство является обязательным. Судьи жаловались, что им регулярно приходится откладывать слушания и разбирательства из-за неявки назначенных адвокатов, без присутствия которых судебное заседание было бы признано незаконным. Во многих случаях отсутствие адвоката едва не приводило к освобождению из-под стражи тех обвиняемых, которые, по их мнению, должны были находиться под арестом до суда, поскольку истекали максимально допустимые законом сроки предварительного заключения. Председатель суда в Шауляе сообщил, что пятеро адвокатов офиса взяли на себя около половины из тех дел, по которым предусмотрена бесплатная юридическая помощь, в том числе примерно 80% дел, находящихся на стадии следствия и требующих присутствия адвоката. В прокуратуре подтвердили, что офис снял с них значительную часть нагрузки.
Ведение дел в офисе организовано по вертикальной схеме: адвокат по мере возможности остается с клиентом с момента поступления дела в контору до завершения дела, включая его рассмотрение в апелляционном суде. Таким образом адвокаты не меняются от этапа к этапу. Проводившаяся оценка свидетельствует, что адвокаты прилагают для защиты своих клиентов больше усилий, чем это обычно делает назначенный адвокат. А если учитывать и все скрытые издержки на назначение адвокатов и на последующий учет и оформление оплаты, – услуги государственных адвокатов обходятся не дороже, чем работа адвокатов, назначенных ex officio.
Контрактная система
Региональные и местные органы власти или структуры, отвечающие за предоставление юридических услуг, могут заключать договоры с юридическими фирмами или местными ассоциациями юристов на оказание юридической помощи гражданам по уголовным делам. Иногда подобные договоры заключаются и с некоммерческими правозащитными организациями и индивидуальными адвокатами. При заключении договора оговаривается или число дел, по которым клиентам будут предоставлены бесплатные адвокаты, и/или фиксированная оплата за каждое дело. Контракты могут заключаться по результатам проведения открытого конкурса. Во многих странах существуют специфические требования к составлению контрактов. Так, в Англии контракт на предоставление услуг по бесплатной юридической помощи включает разнообразные требования по гарантиям качества. Фирмы подвергаются аудиторским проверкам по таким критериям, как качество процессуальных документов и бизнес-планов, механизмы финансового контроля, кадровая политика (в частности, наличие должностных инструкций, процедур оценки персонала, политики равных возможностей, контроля работы сотрудников и др.), качество делопроизводства, качество ведения дел, умения и навыки лица, контролирующего работу персонала. Учитываются и такие факторы, как “удовлетворение потребностей клиентов” – наличие специальных процедур протоколирования и подтверждения информации, списков утвержденных “поставщиков” (например, экспертов, к которым обращаются за консультациями по определенным специальным вопросам), и “ориентация на качество” – наличие в фирме процедуры подачи и рассмотрения жалоб и процедур определения удовлетворенности клиента. Все эти требования не только обременительны, но и сопряжены порой с немалой бюрократической волокитой. Однако адвокатские образования идут на это – сама высота планки делает участие в программе весьма престижным и полезным для репутации фирмы.
Комиссия контролирует также качество ведения конкретных дел. Для этого были разработаны особые “критерии ведения дела” – специальные контрольные вопросы, основываясь на которых обученный наблюдатель, даже не являющийся квалифицированным адвокатом, может по материалам дела оценить работу адвоката.
Любопытный “гибрид” системы управления государственного защитника и контрактной системы действует в Израиле. Там независимость системы гарантирует состав Коллегии государственного защитника, уполномоченной контролировать работу Управления государственного защитника (УГЗ) и назначать его главу. В состав коллегии входят министр юстиции (председатель), один отставной судья Верховного суда, адвокат по уголовным делам, избранный Национальным Советом Ассоциации адвокатов, адвокат по уголовным делам, назначенный Министром юстиции с согласия председателя Ассоциации адвокатов, и один ученый-правовед, специализирующийся по уголовному праву. Управление располагает штатом собственных (“внутренних) адвокатов и имеет исключительные полномочия заключать контракты с частными адвокатами для представления интересов неимущих обвиняемых. Заинтересованные юристы должны в письменном виде подать заявление, чтобы быть включенными в список государственных защитников. УГЗ не только проверяет их квалификацию и изучает рекомендации, но и требует пройти специальные подготовительные курсы. На местах действует система, позволяющая внутренним адвокатам Управления наблюдать за тем, как частные адвокаты исполняют свои обязанности. Окружной государственный защитник может заменить частного адвоката, а в экстренных случаях – даже отстранить его от дел в качестве государственного защитника.
В любой момент наготове и группа дежурных государственных защитников, которых в экстренном порядке направляют в тюрьмы или полицейские участки для опроса и консультирования неимущих задержанных. Тот же защитник затем продолжает представлять интересы задержанного в суде при слушании дела и во многих случаях продолжает вести дело вплоть до завершения. С введением этой системы немедленно сократились сроки задержания, санкционируемые магистратами для проведения допросов, а многие полицейские стали охотно освобождать подозреваемых еще до истечения 24-часового срока, в течение которого им по закону разрешено допрашивать подозреваемых без судебного ордера.
Интересны способы, с помощью которых пытаются бороться с главным недостатком этой системы – ее дороговизной. Когда под влиянием экономических трудностей бюджет Управления сократился, там не стали сокращать зарплату штатных адвокатов, опасаясь лишиться квалифицированных работников. Вместо этого была увеличена нагрузка на одного штатного общественного защитника и расширена контрактная система, обходящаяся дешевле. Но, поскольку относительно скромная оплата не всегда соответствует сложности дела, адвокаты нередко стремятся побыстрее завершить его в ущерб интересам клиентов. Поэтому Управление, как правило, использует контрактную систему для ведения относительно простых дел или тех дел, которые представляются в суд в массовом количестве. Для этих последних был создан специальный правовой институт – “дни массового представления дел в суд”. В такие дни на рассмотрение конкретному судье представляют большое количество относительно простых дел. Адвокат в один и тот же день встречается в суде с обвиняемыми и просматривает доказательства по каждому делу, чтобы впоследствии заключить сделку о признании вины или добиться другого благоприятного решения по делу. “Дни массового представления дел в суд” распределены между адвокатами в соответствии с графиком дежурств Плата за каждый такой день фиксирована и не зависит от количества рассматриваемых дел.
Все обвиняемые, чьи дела рассматриваются в порядке “массового представления дел в суд”, получают право на бесплатную юридическую помощь независимо от их экономического положения или тяжести обвинения. Однако имущие клиенты и при этом предпочтут являться в суд со своим личным адвокатом, а не соглашаться на “конвейерный” подход, при котором адвокату сложно тщательно проверять доказательства и разрабатывать стратегию защиты для каждого случая.
Эти решения позволили снизить ежегодные затраты при росте числа клиентов. А чтобы не допускать снижения качества работы, УГЗ чаще направляет своих внутренних адвокатов на судебные заседания, в которых выступают внештатные защитники, и усиливает требования к отчетам по каждому делу. В частности, любая сделка о признании вины, в результате которой клиенту будет назначено наказание в виде реального лишения свободы, должна быть предварительного одобрена Управлением.